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        投融資再平衡背景下區域開發綜合解決思路
        時間:2020-04-08 00:00:00  來源:

         

         

        在經歷了2008-2014年地方政府投融資企業的發展、失序、反思和2014-2019PPP發展、突飛猛進、理性回歸,到目前為止,地方政府投融資體系中的各方主體應該都能重新回歸理性,形成一些共識。第一,為某種投融資機制賦予過多的經濟、政治責任,并人為的、先驗的設計路徑,出發點都是好的,但可能不利于該機制在復雜環境中的健康成長;第二,在中國城市和經濟發展極不平衡的情況下,單一方式的投融資機制,是無法有足夠彈性來滿足不同區域的發展需求,必然出現背離初衷的異化;第三,有形之手和無形之手最終要接受市場的檢驗,大多數情況下是不以人的意志為轉移的。

        南京卓遠結合近期對100多個城市、150多家央企子公司、省屬企業、市屬企業及市場主體的調研,認為當前投融資體系正朝著回歸理性、回歸市場的方向實現再平衡。所謂“再平衡”,是指基于三類投融資主體,即政府、國資平臺、社會資本,依據各自可用的投融資方式,參與到不同屬性項目的合理方式及相互之間的互動合作,從而形成一種有利于地方城市和經濟發展的平衡,參見下圖。

         

         

         

         

        投融資再平衡的整體思維導圖

        南京卓遠在調研中發現,區域綜合開發是當前東中西部共同面臨的時代主題和城市發展主要形式,雖然表現形式各異(如產業功能區、特色小鎮、城市街區、共享農莊等),但與傳統單體項目相比,區域綜合開發項目在合作范圍、開發時序、運作方式、土地整理、回報機制以及招采程序等方面均有其特殊性及復雜性,更無法通過單一的投融資主體使用單一的投融資模式來實現。

         

        區域開發投融資趨勢研判

        2007年土地出讓實行徹底的“收支兩條線”,區域開發項目實行封閉運作的土地出讓收入均需通過“政府性基金預算”的口子得以安排,且自2016年發展至今,中央層面在土地儲備的籌資方式、資金來源渠道等方面進一步加以規范,在此期間,PPP模式的相關政策也對PPP項目內涉及的土地供應、土地收益處置等實操中存在的問題進行大力度糾偏,尤其是今年37日最新發布的財金〔201910號文,明確新簽約項目不得從政府性基金預算安排PPP項目運營補貼支出,這對于主要依靠政府性基金預算(土地出讓收入)進行資金平衡的區域綜合開發項目來說,無疑是一個前所未有的嚴峻考驗。

        同時結合區域開發理念的發展歷程,從傳統開發區模式為主的發展路徑,過度依賴土地開發、政策優惠及要素成本優勢等,到發展為目前更加強調人本邏輯,注重產城融合,統籌人才、技術、資金、信息、物流等要素集聚這樣一種發展邏輯,傳統生產導向型的園區發展模式已亟需打破。

        在此大趨勢下,傳統單一PPP模式或城投模式本身已無法帶動區域開發項目的整體實施,單一主體依靠單線條的投融資平衡機制已被打破,區域開發項目的投融資機制變革勢在必行。區域開發投融資必然是“PPP+政府專項債+平臺參與+產業基金+銀行貸款+……”等多種投融資方式的組合使用。

         

        出路探索:區域開發綜合解決方案

        區域開發綜合解決方案,就本文而言,主要指在現有法律框架及政策紅線范圍內,以實現個性化目標、模式創新價值為導向,針對區域(或“類區域”)綜合開發項目涉及的投建模式、運作思路、主體資格定性、項目資金平衡方案、產業導入及規劃等復雜性問題及特殊目的而專門出具的綜合性設計方案。

        1、區域綜合解決方案的“綜合”

        南京卓遠認為區域開發綜合解決方案的“綜合”體現在以下幾個方面:

        1)項目類型:公益項目+準公益項目+經營性項目;

        2)合作主體:因區域開發項目一般投資規模及影響較大,有可能涉及跨行政區域、不同層級政府間的合作(省地聯動、市縣協作);以及政府、國資平臺、社會資本三方之間的協作;

        3)投融資方式:PPP+地方政府債券+平臺參與+產業基金+企業銀行貸款+其他財政性資金+其他

        以地方政府債券(包括一般債券和專項債券)為例,在財金【201910號文禁止從政府性基金預算安排PPP項目運營補貼支出后,作為主要依靠政府性基金預算(土地出讓收入)進行資金平衡的區域綜合開發項目,考慮以土儲、棚戶區改造等專項債解決一部分資金問題,有利于提高項目及區域整體的吸引力,從長期看,也有利于降低政府后期支付責任,從而降低項目運作的整體綜合成本。

        4)運作模式:與標準單體項目相比,此類項目區域內涉及大量子項目,且基于區域綜合開發項目本身的行業特點,各子項目的規劃、設計、具體模式定性節點與投資開發主體招采節點一般均存在較大的“時間差”,因此在此類項目投資開發主體招采階段無法完全梳理、“量化”區域內的所有子項目,導致嚴格意義上的招標范圍與各子項目的合作模式在開發主體招采階段實際上并未確定,從而在實際合作期內有可能涉及各子項目的模式組合及根據子項目成熟情況逐步開發的需求。

         

        5)投資回報資金來源:土地出讓收入+地方留存稅收收入+財政專項補貼+片區內經營收入+其他收入。

        2、區域綜合解決方案“解決”的問題

        南京卓遠提出的“區域綜合解決方案”要重點“解決”的問題如下:

        1)投建模式論證

        投建模式論證

        主體資格定性及合法化介入路徑

          理順各主體關系:綜合開發投資人VS政府方;政府方VS子項投資人;綜合開發投資人VS子項投資人;土儲機構VS綜合開發投資人

          主體資格定性:項目發起人(項目法人、立項主體)、政府購買服務供應商、工程承包方(含EPC)、PPP/特許經營投資人……

          招采方式:公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源。

        《招投標法》、《政府采購法》、《土地管理法》、《土地儲備管理辦法》等系列法律政策、特許經營25號令、PPP系列政策文件等

        投融資方式組合論證

          識別項目中可分別通過政府專項債、PPP融資、產業基金、企業銀行貸款等不同方式解決的資金部分,論證及實現項目整體財務評價最優。

        運作模式選擇

          整體模式識別:PPP模式VSPPP投建模式創新

          能否完全契合項目合作范圍:一方面需要考慮能完全“覆蓋”合作范圍,另一方面對于目標區域內后期成熟的相關子項目采用其他模式實施,對前期整體設計的模式是否有影響,在整體設計項目模式時即需考慮。

          能否為金融市場接受,進行可融性分析。

          是否存在項目運作合規風險。這一點需要結合目前的政策環境對各模式進行具體分析。

                             

         

         

        2)資金平衡方案設計

        資金平衡方案設計

        項目組合包裝

          梳理、分析區域內各子項投資規模及回報機制等,為盡可能實現區域內投資自平衡,可考慮進行相關土地調規、擴大周邊等變更手續,將更多的經營性資源、商業用地等囊括進來。

        開發時序設計

          為平衡資金投入、降低項目投資風險,可劃定起步區,先行實現短期資金平衡,減少前期投入及資金籌措難度。

        投資風險防控

          制定分期分區開發計劃,把控開發節奏,合理安排資金使用;對投資人投入的資金總額以商定的金額進行峰值控制,實現滾動開發。

        投資回報資金回轉路徑

        在合法前提下,結合項目投資回報資金來源,合理設計資金流轉路徑。

        收益保障措施

        土地開發時序保障;土地出讓底價保障;區域內土地出讓可用財力不足的處理措施。

        3)產業規劃及產業發展研究

        主要涉及區域背景研究、區域規劃研究及建議、區域產業發展研究及定位、區域產業結構優化、區域開發與招商模式研究及區域開發盈利模式研究等。

         

        以上解決方案的提出,基于卓遠對政策的研判和大量的調研,在此感謝被調研單位的分享和溝通,給我們不竭的動力和啟發。

         

        (作者單位:南京卓遠資產管理有限公司


         


         

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