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        合理性、在政府投資精準補短板領域的運用及相關政策建議
        時間:2020-04-20 00:00:00  來源:

        合理性、在政府投資精準補短板領域的運用及相關政策建議

         

        / 王冠    

        南京卓遠在本輪地方政府投融資企業調研過程中發現,在當前較為復雜的經濟發展形勢和投融資、財政政策約束條件下,各地均在積極探索可行的城市基礎設施建設和在政府投資精準補短板領域模式創新,結合南京卓遠提出的“投融資體系再平衡”理念,本文擬探討ABO模式的在上述領域的可操作和政策建議。

        ABO模式即授權(Authorize-建設(Build-運營(Operate)模式的簡稱,在提出之初即在合法性方面備受爭議,本文僅以南京卓遠“投融資再平衡思維導圖”中“政府”與“國資(平臺)”合作的角度為切入點,從政府授權理論依據、市場失靈調控及國資國企改革等三方面論證ABO模式的現實合理性和內在邏輯,以及基于目前實操中對ABO模式的可能異化出具相關政策建議,以期對目前較為緊迫的城市建設投融資模式、政府投資精準補短板和城投公司轉型規避“一刀切”的探索有所助益。

         

        (投融資再平衡思維導圖)

        一、ABO模式應歸屬于“公對公合作”模式

        “投融資再平衡思維導圖”中將“投融資主體”劃分為政府、國資(平臺)及社會資本三大類,各類主體經過長期的投融資實踐,各自擁有屬于自身特有的投融資手段,形成各自的“投融資主體——投融資方式——投資項目——回報機制”這樣一種單線條投融資模式,但基于各單線條的投融資模式本身并不能實現總體平衡[1],各類投融資主體之間必然開展多類型多層次的合作。以“政府”與“國資(平臺)”為例,在ABO模式下,目前實操中既有直接授權也有公開招標選定投資人的,但既然為“授權(Authorize)-建設(Build)-運營(Operate))模式”,直接授權實為該模式的應有之意,也是區別于PPP、特許經營等現有模式的唯一本質特點,政府通過直接授權地方融資平臺公司或屬地國企,使其具有項目業主職權,在此過程中,政府與國資(平臺)之間的合作區別于通過競爭性程序選定社會合作方的“公私合作”模式,國資(平臺)需代行歸屬于政府方的基礎設施及公共服務項目業主職責,且在授權范圍內行使一定的公共管理職能,基于此,在ABO模式下國資(平臺)實際上具備“公”主體屬性,ABO模式應視為一種“公公合作”模式,這也反過來為政府直接行政授權提供了一定的授權理論基礎。

        政府與國資(平臺)通過“公公合作”,以授權形式和一系列契約理清政企關系,與國發42號文之前的“直接指定”、“政企不分”相比是一大進步。

        二、ABO模式是一種有效的調控市場失靈的可選工具

        從經濟學視角,PPP、特許經營模式下引入民間投資必然遵循市場規律,逐利性是資本流向的主要牽引力,在這種規律下,公共基礎設施及公共服務領域,特別是需要政府投資進行補短板的領域,必然有一部分項目不具備市場化屬性,無法通過純市場化方式運作,典型的項目類型主要是“大公益,小經營”的項目(如片區開發、軌道交通等),這一類項目前期投入巨大、回報期限較長、獲利不確定,現實中對社會資本吸引力不足,需要政府進行干預;而這一類項目采用ABO模式后,基于“公公合作”下國資(平臺)的“公”主體屬性,可以在一定程度上調控這類項目的“市場失靈”,“打破公私合作模式中存在的‘公’主體追求公益性與‘私’主體逐利性的固有矛盾”,從而能更好地保證項目實施的公益屬性,獲得更好的社會效益。

        當然,對于市場化程度較高或者為PPP模式強制適用的行業領域(如污水處理、垃圾處理),則不需要政府過多行政干預,應充分放手于市場,由市場規律進行調節,這一類項目即不適宜以ABO模式實施,否則即存在以ABO模式規避PPP、特許經營等規范程序論證之嫌。

        三、ABO模式契合國企分類改革方向

        以上海為例,為搶抓新一輪國資國企改革機遇,上海在2013年即出臺了《關于進一步深化上海國資改革促進企業發展的意見》(簡稱“上海國資國企改革20條”),明確采取分類管理舉措,將待轉型國企劃分為競爭類、功能類和公共服務類三種類型,并對不同類型的國有企業采取不同的改革措施。

        對于競爭類國企,政府只管資本、徹底搞活企業,完全按照現代企業制度進行內部治理機構改革,且以效益最大化為企業經營目標,這一類企業市場化程度較高,不需要政府過多進行經濟扶持,本文認為其不適宜作為ABO模式的被授權主體;

        對于公共服務類國企,上海將其定位于“以確保城市正常運營、實現社會效益為重點”,力推特許經營模式,尤其在環境、水務、交通、電力能源等公益性較強的經濟領域,需要這一類國企重點參與并積極探索市場化改革路徑,因此這一類國企亦不宜作為ABO模式的被授權主體;

        而對于功能類國企,其以社會效益為首,兼顧經濟效益,與競爭類國企相比具備更多的“公”屬性,尤其在城市功能區域投資開發、重大基礎設施項目建設中發揮著更大的作用,ABO模式即非常契合這一類國企的改革方向,以南京卓遠近期對國內相關企業的調研來看,部分企業也指出未來在區域綜合開發領域城投企業會更多地向ABO投建運一體化模式轉型,這一點也與本文對國資國企改革方向的研判是高度契合的。當然,為什么說功能類國企能承擔ABO模式的項目?本文認為,其一,這一類國企在市場失靈時,能充分調動及整合各類資源,實現資源的有效整合與配置;其二,這一類國企經過長期的投資建設運營,已具備完善的運營機制,能承擔起ABO項目所需的投建運管理的業主職責;其三,這一類國企一般具有經驗豐富的專業團隊,與其他企業相比,對行業和區域的認知要更深入,且能較好的協調各方關系。

        四、當前ABO模式實操異化下的政策建議

        上文從政府授權、市場失靈調控、國資國企改革等多個視角探討了ABO 作為一種現實投融資模式的合理性以及功能類國企作為ABO被授權主體的可能性,但仍有一個實際問題不可忽視,即此種合理性應是建立在“規范”這個大前提下的,否則基于ABO模式本身不具備市場競爭屬性,極易異化為地方政府的隱性負債。因此,全面放開還是全面禁止目前來看都是不可行的,“一刀切”必然會引發“規避風險的風險”,也是不符合當前中國國資國企改革現實的。

        在此借鑒吳亞平主任在《對地方融資平臺公司進行專門立法》一文中的觀點,本文認為加快地方融資平臺公司立法,使地方融資平臺公司中轉型為功能類國企的主體成為地方政府常設法定公共主體,一方面可以消除“一刀切”的弊端,另一方面也為前文所述“公公合作”提供了法律依據,并且從此類企業的主體職責、管理制度以及ABO 項目管理等方面均可以實現規范化與透明化,從這個角度來說,“通過專門立法,地方政府實際上也在法律法規層面上建立了對特定領域的融資平臺公司的授權投資經營制度”[2],這在一定程度上也解決了ABO模式本身的合法性問題。

         

         

        (作者單位:南京卓遠資產管理有限公司



        [1]關于“投融資再平衡”相關理念,詳見南京卓遠《投融資再平衡背景下區域開發綜合解決思路》一文。

        [2]詳見吳亞平《對地方融資平臺公司進行專門立法》一文。


         

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